入编的那些事儿 - 第320章 我国行政法典编纂应设置财产权“准征收”规范体系

    【内容摘要】财产权“准征收”现象已弥漫到我国社会生活的各个角落，成为触手可及的客观存在。财产权征收模式从“一元”向“二元”转变的需要、财产权限制规范精细化构造的诉求，是中国语境下财产权“准征收”的生成逻辑。从法思想、法体系和法技术等层面深入考量，我国将来编纂的行政法典宜设置财产权“准征收”规范体系。这不仅是提升财产权公益征收规范科学性、先进性，弥补其与实践之间张力的内在需要，更是顺应情势变迁，实现我国行政法典中财产权公益征收规范体系从“传统”向“现代”转变的理性表达。就体系安排而言，我国将来编纂的行政法典宜在总则之行政活动章对财产权“准征收”作原则性规定；在分则之行政活动编对财产权“准征收”作具体规定。
    【关键词】行政法典 公益征收 “准征收” 特别牺牲 过度限制
    文章来源：《政法论丛》2023年第2期
    因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
    一、引言：我国行政法典编纂须认真对待财产权“准征收”
    所谓财产权“准征收”，主流观点一般认为，其主要是指国家公权力对私有财产权形式上的限制构成了实质上的剥夺，财产权人为此而承受了“特别的牺牲”，此时，本着妥当协调各方利益冲突的需要，须对受到“特别牺牲”的当事人给予公平、合理的补偿。就此而言，在财产权“准征收”语境下，国家公权力对私有财产权的限制，虽无征收之名，但却有征收之实。自美国联邦最高法院1922年作出第一个“准征收”判决（pennsylvania coal co.v.mahon，260 u.s.393（1922））以来，以美国、德国等为代表的发达国家围绕这一议题的理论研究从未间断，并藉由大量的司法判例形成了丰富的理论体系。
    从当下我国实践来看，不论是立法文本、司法案例还是国家出台的各类政策性文件，均存在大量的财产权“准征收”情形。以立法文本为例，在我国现行土地资源利用与管理、矿产资源开发、城乡规划、野生动植物资源保护、生态环境和自然资源保护、历史文化古迹保存、公路建设、自然灾害防治、动物防疫、民用航空等领域，存在大量的财产权限制性规范。关涉这些规范中的财产权限制是否构成财产权“准征收”，无论是学理还是实务，均对此争议不断。受此影响，许多规则的设计相当粗糙，难以在实践的运行中实现公权与私权、公益与私益二者平衡的目标；再从国家出台的各类政策性文件来看，在“全国主体功能区规划”“街区制”“机动车尾号限行”“网约车合法化”等大量的国家政策中，亦较为广泛的存在公权力对私有财产权“过度限制”构成“准征收”之情形，并由此而引发了诸多的争议；此外，在司法实践中，各地法院所做的判决亦直接或间接牵涉到财产权“准征收”。这方面的典型案例有：重庆巴某休闲体育有限公司诉重庆市巴南区人民政府行政补偿纠纷案、龙门县人民政府与梁捷梅土地行政规划及收回行政纠纷上诉案、广州嘉穗房地产开发有限公司诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会责令限期交地决定一案、代修吉等诉云阳县农业委员会强制拆除长江养鱼拦网赔偿纠纷案、陈兴萍诉重庆市沙坪坝区人民政府行政补偿纠纷案，等等。不过，须指出的是，尽管许多法院的判决文书并没有出现财产权“准征收”这一表达，但从其判决说理来看，其本质上乃是“准征收”逻辑的鲜明体现。
    由此可见，财产权“准征收”现象已弥漫到我国社会生活的各个角落，成为触手可及的客观存在。然而，与之形成鲜明反差的是，不仅我国现行实定法尚无明定财产权“准征收”，更遑论围绕其展开制度化、体系化的法律建构，而且至今学理上亦没有给予其认真对待。概言之，财产权“准征收”在当下我国的立法文本上处于被遮蔽的状态、在学理上处于阴暗的角落。这一方面凸显出我国财产权限制法律制度建设的滞后性，已难以及时回应当下的现实诉求；另一方面亟需立足当下的客观实际，从制度的理性化建设层面，认真对待这一重大法制议题。按理讲，2020年我国出台的《民法典》理应对此重大议题作出积极回应。然而遗憾的是，《民法典》第117条仍然明定的是传统财产权征收模式“直接剥夺”型模式，而忽视了对财产权“准征收”——“间接剥夺”型模式——的安排。受民法典编纂的影响，我国行政法学界近年来发出制定行政法典的呼声。2021年4月《全国人大常委会2021年度立法工作计划》的公布，更是明确将“行政基本法典的编纂工作”列入立法安排。可以说，这一做法正式拉开了我国行政法法典化的序幕。在此背景下，为克服现行立法关涉财产权公益征收法律制度设计的缺漏，藉行政法典编纂设置财产权“准征收”规范体系，无疑必要而又迫切。当然，随之而来的问题是：中国语境下财产权“准征收”的生成逻辑何在？我国行政法典设置财产权“准征收”规范体系是否具有法理上的正当性？我国行政法典下的财产权“准征收”规范体系如何表达较为妥当？诸多问题，不一而足。据此，下文拟对上述三个主要问题逐一释明，以期为财产权“准征收”导入我国将来编纂的行政法典提供相应的理论参考。
    二、中国语境下财产权“准征收”的生成逻辑
    总体而论，中国语境下财产权“准征收”的生成逻辑主要体现在两个方面：公益征收模式从“一元”向“二元”转变的现实需要；财产权限制规范精细化构造的客观诉求。前者为外部视角，后者为内部视角。
    （一）外部视角：公益征收模式从“一元”向“二元”转变的需要
    就财产权一般涵义而言，e.g.furubotn先生曾指出，“在法律与经济学的研究共识下，财产权可被定义为：界定个人有关于稀少资源之利用地位的一套经济与社会关系”，并认为应凸显其“财产权的内容以特定、可预期之方式影响资源的配置与使用”的特质。基于此逻辑，关涉财产权之配置、运行的法律制度安排，其本质上乃是缓解资源的稀缺性与人的需求无限性之间的矛盾，进而最终满足人的生存和发展需要。尤其资源稀缺性日益凸显，而人的需求无限性日益增加的背景下，财产权制度的功能和价值就愈发彰显。为进一步重申财产权制度的价值和意义，17世纪的grotius先生以自然法词语阐述私有财产权，认为财产权是在法律之上的，亦称为原始基本权，经过不同思潮的修正，原则上皆肯认财产权是先于国家与实定法存在的基本权利，以此延伸出“防御权”及“有限政府”之概念。如此，人民的财产基本权利，其性质乃是一种“超实证法的权利”,而非单单地依赖国家创设及规定出来的权利；财产权的界定不仅关涉到权利人的生存和发展需要，而且影响到资源的配置和利用。故而现代的法律体系无一不对财产权加以严格保护，其缘由亦就不难理解。
    循此逻辑，国家对公民财产权的征收，实属对公民财产权这一基本权利的最为严厉的剥夺，有悖于财产权之本质内涵。故而，为有效保障公民财产权、规范国家征收权的行使，现代各国立法都对财产权征收启动要件加以明确规定：“必须符合公益之需要”“给予公正之补偿”“依法定程序”。如果政府动用征收权，不能满足上述要件，则属于违法侵害人民的财产权利。为顺应这一趋势，我国《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律法规围绕财产权征收所作的系统性规定，亦主要是对上述三要件的明确化、具体化。
    客观而言，尽管当下我国实定法围绕财产权征收的法律规定，对保障公民财产权、规范政府征收权的行使起到了重大作用，但从实践看，因财产权征收所引发的纠纷十分普遍，从而在一定程度上凸显出这一制度的系统性缺陷。为此，近年来，学理上就财产权征收法律制度的修改和完善提出了诸多的宝贵建议，主要体现在以下三方面：一是从实体和程序两个层面明确公共利益之内涵；二是建构公平的征收补偿制度规范体系；三是完善征收权行使的法定程序。总体观之，学界围绕上述三项议题的探讨，意义和价值殊值肯认。但须指出，上述学理探讨的出发点和落脚点主要聚焦于财产权征收一元模式——“剥夺”型模式（传统公益征收模式），而对实践中广泛存在的类似于财产权征收，或者说，达到财产权征收效果的“准征收”——“过度限制”型模式，却少有探讨。
    在笔者看来，基于历史和逻辑的双重考量，国家公权力对公民财产权之剥夺乃是典型的财产权传统公益征收模式，或者说，是财产权征收一元模式；与之相对应，国家公权力对公民财产权之限制，如属于“过度限制”，并造成财产权人“特别之牺牲”的话，即构成财产权“准征收”，亦应该被纳入到财产权公益征收模式来调整。相对于传统公益征收模式而言，可以将其界定为财产权现代公益征收模式。据此，法理上，可以将财产权公益征收模式分为：“一元模式”与“二元模式”。前者仅指财产权传统公益征收模式——财产权“剥夺”型模式；而后者不仅包括财产权传统公益征收模式，亦包括财产权现代公益征收模式——财产权“过度限制”型下的“准征收”模式。简单讲，财产权公益征收模式=财产权“剥夺”型的传统公益征收模式+财产权“过度限制”型的现代公益征收模式。如果仅承认财产权公益征收模式为“剥夺”型的传统公益征收模式，而否认或排斥“过度限制”型下的现代公益征收模式的话，不仅难以顺应社会情势变迁，也会相应地阻止财产权公益征收规范的结构性升级，更遑论建构一套符合现代社会需要的财产权公益征收法律制度体系。如此，财产权“准征收”的生成，乃是我国财产权公益征收从传统“一元”模式向现代“二元”模式转变的现实需要。
    须强调的是，承认财产权公益征收模式的二元化，具有比较法上的经验支撑。譬如，以德国为例，其公益征收概念的形成和发展历经近代、古典、魏玛时期和《基本法》时期。实际上自魏玛时期以来，财产权征收的方式就发生了转变，即不限于对财产权的全部或部分的剥夺，只要是限制该财产权利之行使，亦足以形成征收之侵害。换言之，财产权公益征收的主要特征是对私有财产权的侵犯，这种侵犯财产权的方式，既可以是以剥夺方式为之，亦可以是以限制方式为之。因而可以说，自魏玛时期以来，德国财产权公益征收立法模式就呈现出二元化特征：传统“剥夺”型模式﹢现代“过度限制”型模式。再以美国为例，学理上围绕公益征收与警察权力之界分的文献汗牛充栋。不过，这里的公益征收不仅包括传统“剥夺”型征收，亦同样包括现代“过度限制”型征收；而这里的警察权力则仅指国家基于公共利益之需要（如维持公共安全、健康、道德、和平、安宁及秩序等），对私有财产权予以一般性限制（“单纯无补偿性限制”）的权力。如果政府行使警察权给财产权人造成“特别之牺牲”的话，就有可能转化为对公民财产权之征收（这里主要是指财产权“准征收”）。
    （二）内部视角：财产权限制规范精细化构造的需要
    财产权“准征收”的生成，是财产权公益征收立法模式从“一元”向“二元”转变的现实需要，这是从外部视角揭示财产权“准征收”的生成逻辑；除此之外，自内部视角切入，财产权“准征收”的生成，乃是财产权限制规范精细化构造的客观诉求。从我国现行实定法体系看，财产权限制的规范形态主要分为私法上的限制和公法上的限制两大类型。前者又进一步分为约定限制（主要是当事人之间藉由契约方式来完成）和法定限制（譬如，相邻关系的财产权限制等）两种样态；而后者主要是指国家公权力对私有财产权的限制，其主要目的是满足公共利益（福祉）之需要。当然，本文在此主要是以后者为探讨对象。
    就财产权公法限制的法理基础而言，学理上一般认为其是财产权社会义务的体现。财产权社会义务是财产权受国家公权力限制的实质要义和内在理据。从历史和现实的双重面向看，财产权社会义务性理论的产生、发展和演变经历一个较长过程。具体讲，古典的财产权所描述的是绝对保障概念，即财产权人可以根据自己的个人爱好而任意处分其财产权，立法不得对其进行任何限制或者禁止，这是古典自由主义思潮下的产物。然而，伴随社会经济的迅速发展，尤其资本主义所带来的社会贫富不均问题，开始出现了财产权保障概念相对化的思想，即财产权人在处分财产权时需要考虑到社会公共利益的存在，进而需要接受必要的限制。在此背景下，各国开始强调财产权的社会性、义务性，也就是国家基于公益而限制财产权，如果不至于太过，乃属于宪法所许可，不需对所有权人加以补偿。换言之，财产权的私使用性必须受到社会义务约束，而在某些情形下受到程度不一的限制。此种思潮首先反映在1919年的德国魏玛宪法第153条第1项、西德基本法第14条第2项。战后的日本效仿德国，在宪法中规定“财产权之内容须合于公共福祉，以法律规定之。”我国台湾地区宪法第23条规定，国家基于公共利益之必要，得亦法律限制之。此涉及财产的社会义务性（相对概念为“特别牺牲”）。至此，大多数国家和地区皆对于财产权加诸一定程度的限制；国家公权力对私有财产权限制的正当性依据是：财产权社会义务理论。这一点无论是学理还是实务，均已达成共识。
    不容置疑，实践是不断发展的，理论亦同样是处于不断发展的状态。尽管财产权社会义务理论为国家公权力限制私有财产权提供了正当性诉求，但实践中由此而来的一个问题是：国家基于财产权社会义务理论对私有财产权的限制，究竟在何种范围内，方为妥当、适度，而不至于侵犯到财产权的本质，给受限财产权人造成“特别之牺牲”？释明这一难题，亦就是在理论上亟需要回答国家公权力对私有财产权的限制程度究竟属于“适度限制”还是“过度限制”这一基本命题。前者属于财产权人可以承受的范围；而后者则超出了财产权人承受的范围，造成了财产权人“特别之牺牲”，须对受到“特别牺牲”的当事人给予公平、合理之补偿，方可达至社会正义。不过，须指出的是，不论是“适度限制”还是“过度限制”，均是财产权受限程度的判断问题。我们在理论上区分二者的主要法律意义是：判断对受限财产权人是否需要给予补偿。可以说，当下学理上围绕财产权社会义务这一重大基础性议题的法理探讨，主要是聚焦于此议题下的国家公权力对私有财产权“限制程度”的判定层面。既然财产权“受限程度”的判断成为当下财产权限制法律制度深入建设时需要重点研判的议题，那么我们亦就不难理解和预测公法语境下财产权限制法律制度建设的未来走向——财产权“适度限制”与“过度限制”的法制度构造。在此背景下，财产权“准征收”的生成，无疑是积极回应了财产权限制规范精细化构造的客观诉求。
    实际上，法律制度发展和演进的一个基本面向是，其规范配置不断地趋于精细化状态。法律规范配置的精细化，不仅是法律理论自身演进逻辑的内在要求，也是法律规范适应情势变迁、调整纷杂社会关系的必然需要。早期，学理上对于财产权限制这一议题的研究，主要是寻找其背后的正当性理据，即国家公权力在何种条件下方可限制私有财产权。这是公法语境下财产权受限议题探讨的逻辑前提。因而围绕财产权限制规范的配置亦就主要聚集于国家公权力对财产权限制的原因或理据层面，比如公共利益（福祉）的内涵如何界定、正当法律程序如何定位等。然而，伴随社会经济的迅速发展，多元主体利益诉求的日益凸显，尤其是国家公权力对私有财产权限制形态的纷繁复杂，致使财产权受限程度不一，进而引发了诸多争议。为解决这些争议，避免类似纠纷不断发生，理论上围绕财产权受限程度这一议题展开深入的作业就尤为必要且迫切。故而基于这一背景，财产权限制规范配置的精细化亦就势所必然。
    三、财产权“准征收”导入我国行政法典的理据
    上文已从不同视角指出我国财产权“准征收”的生成逻辑。在这一基础上，不难得出，当下财产权“准征收”的生成是由历史和现实的双重诉求决定的。不过，需要指出的是，我们在理论上诠释这一命题的生成逻辑，仅是回答了财产权“准征收”从何而来、为何产生这一基础性问题，并不能由此直接得出：应将其导入到我国行政法典中予以相应的制度安排和规范设置。换言之，在中国语境下，行政法典是否有必要引入财产权“准征收”、能否引入财产权“准征收”，还需要进一步考量中国法的体系、制度等自身特色，从必要性和可行性两个角度加以深入的法理证成。实际上，自方法论角度而论，将一项新制度导入到部门法规范体系中，一般需要接受以下四个方面的检验：一是法思想上，该新制度背后承载的价值、理念等是否与部门法的价值、理念相一致或统一。这是从宏观的方向层面验证新制度导入部门法所不可回避的基础性议题；二是法体系上，该新制度被导入到部门法规范体系后，是否会破坏部门法的体系化秩序，影响其体系效应的发挥或实现；三是法技术上，该新制度能否藉由相应的规范技术成功导入到部门法规范体系中，以具体的规则形式展现；三是法效果上，该新制度被导入到部门法规范体系后，其规范效应如何？譬如，其是否有助于指导实践、是否便宜司法适用等，诸如此类问题均需要予以客观评估。有鉴于此，下文拟遵循上述方法论范式，着重从法思想、法体系、法技术三个层面，来验证财产权“准征收”导入我国将来编纂的行政法典的必要性与可行性。
    （一）法思想：提升行政法典中财产权公益征收规范的先进性
    不论我国的行政法典将来采取何种体例编制，财产权公益征收制度自当作为其重要的制度范畴。从宏观维度说，现代财产权公益征收立法是否先进的重要衡量标志是，法思想上是否真正践行“保障被征收人的财产权”理念。这是决定公益征收法律制度理性化展开的内核和命脉。因此，从立法的基本要义来讲，认真对待财产权公益征收立法之法思想这一重大议题，颇为重要。鉴于这一背景，我国将来的行政法典编纂中导入财产权“准征收”法律制度，契合了“保障被征收人财产权”的基本要义，有助于从法思想层面提升现代财产权公益征收立法的先进性。
    具体来讲，就财产权保障之内容而言，理论上有“存续保障”和“价值保障”两种类型之分。前者主要是指财产现有存续状态之保障，以使人民可就财产依其现状继续为占有、使用、收益和处分。法理上，确保财产之存续状态不改变，是传统财产权保障最为基本、最为重要的内涵，藉此可对抗国家的违法侵害。故而，财产权的保障首先是“存续保障”，它是传统财产权保障的核心部分、是维系个人基本生存和人格尊严的前提和基础。此外，财产权的“存续保障”旨在强调财产权这一基本权利的防御性功能。而就后者而言，其主要是指为了达到财产本身价值的保障，将应受保障的财产权扩张到所有具有经济上财产价值之权利。换言之，财产权的“价值保障”非以维持财产权的现有状态为目的，而是侧重于财产权价值的保护。故而，在财产权受到剥夺或者过度限制时，国家应给予补偿，以填补财产权价值所受到的损失。财产权的存续状况改变是财产权的“存续保障”向“价值保障”转变的前提。基于财产权“存续保障”的基础性地位和高强度防御侵害的保护结构，以及防止国家公权力随意架空公民财产权“存续保障”之情形的发生，现代各国公益征收立法无不就财产权的“存续保障”向“价值保障”之转变设定严格的法定要件：正当理由（基于公共利益之需要）、公正或合理之补偿、具备或符合相应的法定程序、比例原则。从这些要件看，即使某特定项目构成公益征收的正当理由，但无公正、合理之补偿、不符合相关的征收法定程序，国家公权力亦不可剥夺财产权的“存续保障”。须注意的是，尽管财产权“存续保障”和“价值保障”二者的内涵、地位不同，但本质上均是对财产权的保障。财产权的“存续保障”为公益征收程序的启动设置了严格的法定要件；财产权的“价值保障”则为公益征收补偿的公正、合理提供了支撑。
    循此逻辑，当下我国财产权公益征收立法在“财产权保障”这一重要议题上尚存诸多弊端：一方面，现行实定法上关涉财产权公益征收模式的规定尚不能满足财产权“存续保障”之要求。如前所述，我国现行实定法上关涉财产权公益征收模式，践行的乃是传统单一的“剥夺”型机制。在这一模式下，国家公权力只有对财产权进行了“剥夺”，方能构成财产权公益征收。然而，从实践看，国家公权力对财产权形式上的限制，但却构成实质上剥夺（亦即财产权“准征收”）的情形非常普遍。如果立法仍然恪守财产权剥夺为公益征收的单一模式、掩蔽或淡化财产权“准征收”这一现代财产权公益征收模式，不仅不符合财产权公益征收模式从“传统”向“现代”的走向，而且与财产权“存续保障”这一价值理念背道而驰。另一方面，现行实定法上关涉财产权公益征收补偿对象或范围的规定尚不能满足财产权“价值保障”之要求。如前所述，我国现行实定法关涉财产权公益征收模式践行单一的“剥夺”型机制。在这一模式下，只有受剥夺的财产权人方可获得相应的补偿。而对于某些受到国家公权力“过度限制”、遭受“特别牺牲”之财产权人而言，尽管其财产权在形式上没有被国家公权力“剥夺”，但其效果与财产权被“剥夺”并无二致。对此，如果立法不对这些遭受“特别牺牲”的当事人给予公平、合理之补偿作出相应的规定，亦就难以契合财产权“价值保障”之理念。克服上述弊端的理性选择是：在我国将来的行政法典编纂中引入财产权“准征收”。这不仅是财产权“存续保障”理念的要求，更是财产权“价值保障”理念的体现。因此，我国行政法典引入财产权“准征收”，乃是从法思想层面提升我国公益征收规范先进性的体现。
    （二）法体系：提升行政法典中财产权公益征收规范的科学性
    不容置疑，体系是法典理性化、科学化之标志，部门法之间、部门法内部规范之间，均是存在某种内在关联的。换言之，自法体系角度而言，不同部门法规范之间以及部门法内部规范之间并非零零散散、杂乱无章的存在，而是自成一体、存在某种内在的逻辑脉络。这是“法体系效应度”理论的内在诉求。实际上，体系化一直以来都被视为大陆法系法学科建构的基本标志。在大陆法系的法学家看来，体系化不仅被视为法学科得以理性与科学之存在的象征，还是维护法秩序的安定与正义最为根本的手段。一般而言，当我们在评价某一部门法制度设计和规范配置是否合理、科学时，“体系效应度”就成为一项重要的考量指标。“体系效应度”越高，则说明该部门法规范的逻辑脉络越清晰、明确，法体系内部秩序化程度就越高；相反，则说明该部门法规范的逻辑脉络关联度低下，法体系内部秩序化程度较差。是故，当我们在研判某一法律制度，追求该制度在实定法上的妥当定位时，不能仅仅停留在该制度内部之结构的调整、修正或升级层面，而应该放宽视野，从更为宏观的法体系效应角度加以充分考量，审思该制度与其他制度之间的内在关联。唯有如此，方可透视其内在的逻辑脉络，进而能够从系统性、整体性的视角妥当地表达该制度的规范样态。
    自公私法两大体系来看，我国公益征收立法规范既散见于公法性体系中，也散见于私法性体系中。无论是公法性的公益征收规范，还是私法性的公益征收规范，均是公益征收法律制度不可或缺的重要内容。总体而言，公法性的公益征收规范偏重于限制公权力；私法性的公益征收规范偏重于保护私权利。二者相互合作，共同规制着公益征收法律制度的实践运行。按理讲，我国公益征收法律制度的修改、变动或升级，亦应该在这两大体系内，根据不同法域属性的要求，进行有针对性的自我调整。但需要指出的是，根据上述所讲的“法体系效应度”理论，这种内部自我调整式的修改还需要遵循不同规范之间的协调原则，以此满足逻辑脉络相统一之要求。不过，遗憾的是，当下我国学界围绕公益征收制度修改的诸多法理探讨，对“体系效应度”理论的关注并不够，其中一个典型事例是：忽视财产权“准征收”法律制度的建设。鉴于此，为从法体系层面提升我国财产权公益征收规范的科学性，亟需要在将来我国行政法典编纂过程中设置财产权“准征收”制度。唯有如此，方可实现其体系效应的最大化目标。
    其一，我国行政法典明定财产权“准征收”，是行政法典进一步落实宪法理念、原则、内容的实质诉求，进而能够提升宪法和行政法典在财产权公益征收规范设置上的体系化效应。部门法与宪法之间的关系究竟如何定位，一直是法学界研判的重大基础性议题。当下无论是民商法、刑法、行政法还是其他部门法，均围绕其与宪法之间的关系定位问题展开了大量的法理探讨。这不仅是中国特色社会主义法律体系科学架构的现实需要，更是新时代宪法价值实现、部门法制度理性化构造的本质要求。从一定意义上讲，只有厘清宪法与部门法二者之间的关系，方可在整个法律体系框架内妥当定位具体的法律制度。实际上，无论是从事实层面还是从价值层面，我们要想获得对某一法律制度的准确认知，进而在此基础之上实现其妥当适用的目标，终究离不开对宪法与部门法二者关系的准确把握。
    总体而论，目前学理上围绕宪法与部门法二者关系的认识，大致可概括为三类：一是“部门法是宪法的具体化”；二是“部门法的合宪性解释”；三是“部门法的合宪性审查”。显然，上述三种关系层层递进，即既然部门法是对宪法理念、原则和内容的具体化，或者说，是宪法理念、原则和内容层层下沉的体现，那么部门法中的规范在理解上如有争议或者在解释上存在多种可能性时，选择最符合宪法理念、原则和内容的解释方案无疑是最为合理的，此即“部门法的合宪性解释”的实质要义；此外，如果部门法中的规范与宪法的理念、原则和内容相冲突，则需要按照“部门法的合宪性审查”原则来处理。由此而言，不论是“部门法的合宪性解释”，还是“部门法的合宪性审查”，均是“部门法是宪法具体化”这一基本要义的逻辑使然。可以说，上述三种关系，其内在脉络一目了然。其中，“部门法是宪法的具体化”这一命题乃是部门法与宪法之间最为基础性的关系，其它的关系均是派生于这一命题。
    循此逻辑，在我国将来的行政法典编纂过程中，引入财产权“准征收”，形成现代财产权公益征收二元模式：传统“剥夺”型公益征收模式和现代“过度限制”型的“准征收”模式，不仅是顺应情势变迁、积极回应现实诉求的时代需要，更是行政法典进一步落实宪法“财产权保障”理念、原则和内容的客观需要。唯有如此，方能提升宪法和行政法典在财产权公益征收规范设置上的体系化效应。实际上，部门法是宪法的具体化，这种具体化乃是一项永续的作业。部门法制度的嵌入、更新或者细化乃是这种具体化的实质体现，进而在此基础之上推动宪法规范的内涵从抽象走向具体、从静止走向动态。当然，在此过程中，宪法的价值、理念和内容等要素得以不同程度地实现。故而，从这个意义上讲，宪法的发展离不开部门法的推动；而宪法的发展亦会进一步推动部门法的发展；部门法与宪法乃是在相互推动中共同发展的。
    其二，我国行政法典明定财产权“准征收”，是行政法典与其它部门法之间保持体系化和谐的内在诉求，进而能够提升行政法典和其它部门法之间在财产权公益征收规范设置上的体系化效应。就一项制度的法体系效应而言，除需要从部门法与宪法之间的关系出发加以研判外，还需要从部门法与部门法之间的关系出发加以认真考量。自法理角度观之，任何部门法均有其独特的调整对象。法律调整对象是法律存在和划分的根据，只有客观存在某种社会关系需要某种法律去调整时，该法律才有存在的根据。故而法律的调整对象是法律“生死存亡”的重大问题。社会关系的复杂性、多样性和变动性，使得法律的调整对象不可能整齐划一而具有同质性。落入到不同部门法调整范畴的社会关系——调整对象，势必会具有异质性的面向。是故，部门法与部门法之间的区别亦就主要体现在调整对象的差异上。不过，需要指出的是，尽管不同部门法规范之间存在诸多的区别，但亦同样存在内在的关联性。这种关联性为我们研判某项具体法律制度的体系效应提供了可行性。就其缘由而言，主要在于：同一社会关系可能落入不同部门法来调整，致使不同部门法共同担负着某一社会关系调整的任务。在这一背景下，虽然不同部门法在规制同一社会关系时存在任务分工上的差异，但为保障规制目标的顺利实现，保持各自规范之间内在的关联性，达到体系效应上的最大化目标亦就成为立法首当其冲需要认真对待的议题。
    实际上，自立法论而言，如果立法者在进行部门法立法时，不考虑部门法与部门法之间的关联性——体系效应，而纯粹在各自部门法内部封闭式作业的话，那么从整体来看，部门法与部门法之间的规范配置势必会产生诸多的矛盾和冲突，进而阻却“法体系效应度”的最大化实现，更遑论法体系内部的秩序化、和谐化目标之达成。对此，有德国学者旗帜鲜明地指出，“法学上的体系思考，虽然并非是将某种价值或价值位阶予以绝对固化，但还是希望借由体系化来维续法秩序的基础标准的稳定性或持续性。”如前所述，当下在我国自然资源保护、土地资源管理、生态环境保护以及城乡规划等领域的实定法文本中，存在大量公权力对私有财产权限制的规定。从这些规范的结构来看，有的明文规定了须对受限财产权人给予补偿；有的并没有明定补偿，而仅强调国家公权力有权对私有财产权进行限制。由此而来的问题是，国家公权力对私有财产权的限制，究竟在何种情形下须对受限财产权人给予补偿呢？显然，如果立法不对这一问题进行妥当回答，不仅不利于规范公权力、保障私权利这一基本理念的实现，而且势必会使得现行实定法中关涉公权力对私有财产权限制的规范配置样态相互矛盾，进而破坏了法体系上的和谐性、秩序性。鉴于这一背景，为实现法体系上的一致性目标，在我国将来编纂的行政法典中设置财产权“准征收”规范体系，并明定国家公权力对私有财产权进行何种限制方可给予补偿，无疑是化解上述困惑，助推实定法规范的科学化、体系化的内在需要。
    其三，我国行政法典明定财产权“准征收”，是行政法典内部规范之间追寻其内在脉络、实现其逻辑上自洽的需要，进而能够提升行政法典在财产权公益征收规范设置上的体系化效应。将财产权“准征收”导入我国行政法典，是否有助于行政法典规范之间逻辑自洽目标的实现，或者说，是否有助于提升行政法典内部规范之间的体系化效应？对此，在笔者看来，答案是肯定的。首先，许多部门行政法内部关涉国家公权力对私有财产权限制的规范类型诸多、形态多样，尤其是有的规范结构明定了补偿之情形；而有的规范结构并未明定补偿之情形。此类现象的不断增加，势必会破坏法的体系效应之实现。为克服这一弊端，在行政法典中引入财产权“准征收”，明定国家公权力对私有财产权的何种限制程度方可给予补偿，以此可提高部门行政法内部规范的体系化效应。实际上，在笔者看来，我国行政法典明定财产权“准征收”的一个最为重要的价值是：为国家公权力对私有财产权限制的规范配置和制度设计提供科学的理论指导；其次，行政法典设置财产权“准征收”，亦就意味着实定法在原来传统公益征收模式的基础上新增了“准征收”这一现代公益征收模式。这无疑丰富了公益征收的类型，进而细化了现有的公益征收规范结构体系，提高了规范的体系化效应。
    （三）法技术：能够藉由现行规范技术成功导入财产权“准征收”
    从当下我国的法学研究范式看，解释论构成了当下法学研究范式的一道靓丽风景线，甚至被学者们称为当下法学研究范式转型的标志和衡量标准。究其缘由，恰如有学者所言，“在体系后时代，在中国特色的法律体系已形成的背景下，转变传统的‘立法中心主义’研究范式，立足于中国语境，对现行的法律规范进行解释，以解决司法实践需求与立法供给二者之间的张力，应成为法学研究的重心。”客观而言，在当下我国法学研究范式转型的大背景下，转变传统的以立法论为中心的研究范式，面向司法实践诉求，重视对现行立法文本进行教义学分析的解释论研究，不仅是法学研究范式顺应社会情势变迁的需要，更是中国特色法律体系形成后的必然要求。实际上，法律规范是借助于语言这一载体而公之于众的，但语言自身的不确定性、模糊性以及多义性等特征，势必会影响法律规则自身内涵和外延的确定性。故而，借助于解释论范式，释明规则的边界和射程，从而实现其内涵和外延的确定性，以此实现法律准确适用这一目标，最终达到定纷止争的效果，相对于不断修法、立法的立法论范式而言，更具有妥当性。
    但是，辩证说来任何方法都是利弊共存的。进言之，基于功能限度的原理，任何一种法学研究范式，其功能都是有限度的，过分夸大或者贬低某一方法的功能，并非理性的选择。在笔者看来，我们究竟采用立法论还是解释论的研究范式，应视具体的研究对象而定。质言之，根据研究对象自身的属性来选择妥当的研究方法，而非一味地追求时髦，对应作立法论或者解释论研究的对象，颠倒过来，偏作解释论或者立法论的研究。一般而言，如果某一研究对象，立法上尚未予以体系化展开，穷尽现有的解释方法，亦无法得以释明的话，那么，运用立法论研究范式，建议将来立法或者修法对这一问题予以规制实属必要；相反，如果某一研究对象，在现行的实定法层面，于形式维度，虽然难以直接、明确地找到其相应的规范表达，但借助于解释论范式，经过相应的法教义学分析，即可得以释明的话，那么此时就无须运用立法论来倡导将来立法、修法处理之。回到本文所研判的议题，就财产权“准征收”的落地方式而言，综合考量，以“立法论”方式处理较为妥当。其理由如下：
    一是我国现行实定法并未明定财产权“准征收”法律制度，难为解释论提供直接的素材。一般而言，运用解释论方法的目的，往往是对现行实定法的法律规范之内涵和外延求得准确理解，进而获至妥当适用的目标。换言之，服务于司法适用目标的解释论范式，其主要功能是对现行实定法上的规范之内涵和外延予以澄清，以厘定其应有边界。在这一背景下，如果解释论所指涉的对象在现行实定法上处于缺位状态的话，那么适用这一范式的前提亦就难以成立。如前所述，由于财产权“准征收”在我国现行实定法上处于缺位状态，关涉何为财产权“准征收”、如何判断财产权“准征收”以及财产权“准征收”补偿机制如何，等等，诸如此类的问题，亦就难以一一藉由解释论范式获至妥当的求解。
    二是藉由解释论范式亦仅是为个案的法律适用提供便宜，难以全面回应现实诉求。相对而言，司法实践中运用解释论范式更主要是为个案的法律正确适用提供便宜。“解释是一个变色龙”。同样的法律规范，其内涵因法官主观价值判断的差异，而存在明显不同的理解。在这一背景下，如果立法不对财产权“准征收”法律制度展开系统性规定，而完全依凭法官自身的主观判断来处理话，可能会造成“同案不同判”现象的大量发生，进而难以体现司法的公信力，更遑论满足当下社会的现实诉求。
    三是藉由立法论范式导入财产权“准征收”，能够最大限度指导实践工作的开展。财产权“准征收”的实定法化，亦就意味着立法上需要对这一法律制度展开系统性的建构，以此可为司法实践的顺利开展提供明确的、具体的规范指导，进而可最大限度地避免解释者主观上的恣意而带来的裁判不公现象的发生。
    上文已对财产权“准征收”在我国的落地方式进行了分析。不过，随之而来的问题是：我们能否藉由现行的规范技术在我国行政法典中成功导入财产权“准征收”呢？对此，在笔者看来，答案是肯定的，即法技术上，我们能够实现上述目标。具体而言：
    一方面，在我国行政法典编纂中导入财产权“准征收”，不会与其他制度产生冲突、不会造成规范抵牾现象的发生。自法理角度而言，实证法中的任何一项法律制度均有其独特的价值和功能，其它制度所不可替代。制度担负的功能和价值决定其存在的方式。从某种意义上讲，在我国行政法典编纂中之所以需要导入财产权“准征收”，主要是由该制度所具有的独特功能和价值决定的，即解决国家公权力对私有财产权限制所引发的系列法律问题。具体来讲，在我国现行的实定法体系中，国家公权力对私有财产权的限制程度究竟属于“适度限制”还是“过度限制”；在构成“过度限制”时是否需要给予补偿；如果需要给予补偿，那么应如何补偿；等等。诸如此类的问题，只有在立法上系统性地明定财产权“准征收”法律制度，方可获得妥当的答案。换言之，在我国现行的实定法规范体系之下，尚无具体的法律制度能够回答上述现实而又具体的系列问题。从这个角度说，在我国行政法典编纂中导入财产权“准征收”，不会与其他制度产生冲突、不会造成规范抵牾现象的发生。
    另一方面，自法学方法论而言，藉由相应的转介性规范可以实现财产权“准征收”在公私法两个领域的顺利接轨目标。一般而言，民事规范法律属性的准确定位，乃是民事法律制度正确建构的逻辑前提。依民法原理，民事规范存在简单规范和复杂规范之分，后者又可进一步分为任意性规范、倡导性规范、授权第三人规范、强制性规范和混合性规范。这些法律规范既各司其职，又相互配合，构成相对完整的法律规范体系。不过，在笔者看来，需要补充的是，复杂规范的类型还应该包括转介性规范。这是实现公私法接轨的重要手段。如前所述，所谓财产权“准征收”乃是国家公权力对私有财产权形式上的限制，但却构成实质上的剥夺，受限财产权人为此而承受“特别之牺牲”，此时需要对受到“特别牺牲”之财产权人给予公平、合理的补偿，方可达至公权与私权、公益与私益之平衡。从这一概念的界定来看，财产权“准征收”规范的制度设计势必会涉及公私法两个领域。不论是私法层面围绕这一制度所展开的设计，还是公法层面围绕这一制度所展开的设计，均是这一法律制度整体性面向所不可或缺的重要组成部分。基于此，为保障财产权“准征收”规范配置的妥恰，根据不同法域之属性、功能上的差异，亟需要藉由转介性规范来连接公私法两个领域，以实现其体系化、秩序化、和谐化的目标。
    四、我国行政法典中财产权“准征收”的规范样态
    基于上文的论述，不难看出，在中国语境下，财产权“准征收”的生成，乃是现代财产权公益征收法律制度区别于传统财产权公益征收法律制度的显着标志。基于对现实诉求的积极回应，现代财产权公益征收法律制度应涵括财产权“转移剥夺”与财产权“过度限制”二元类型。我国的实定法是否明定财产权“准征收”，并对此展开相应的制度构造和规范表达，是衡量我国财产权公益征收法律制度是否与市场经济接轨，是否具有内在的逻辑理性，是否现代化、科学化、理性化的重要标志。鉴于此，在将来我国的行政法典编纂之际，在其中设置财产权“准征收”规范，以此克服现行实证法财产权公益征收法律制度设计的缺漏，实现其从“传统”向“现代”、从“一元”向“二元”的转变，无疑必要而又迫切。当然，这亦就需要从微观层面回答以下三个问题：一是财产权“准征收”规范放在我国行政法典何种位置较为妥当？二是我国行政法典导入财产权“准征收”规范后，如何使其与行政法典内、外体系相融贯？三是我国行政法典中的财产权“准征收”规范样态如何设计？
    （一）财产权“准征收”规范宜放在行政法典何种位置
    尽管目前学界围绕行政法典编纂的体系结构安排这一重要问题尚存争议，但从目前支持编纂行政法典的呼声来看，其主流观点还是主张采用类似民法典下的“总则编+分则编”模式。就行政法典总则编而言，虽然学理上对其具体内容包括哪些、如何体系化地安排这些内容等看法不一，但基本上认为立法目标、调整对象、基本概念、基本原则、行政法律关系、行政组织、行政活动、行政监督、行政救济、行政保障等内容是其应该必备的范畴；就行政法典分则编而言，学理上一般认为应按行政组织编、行政活动编、行政程序和信息公开编、行政监督编、行政救济编来安排其体系结构。在上述背景下，笔者认为我国的行政法典宜在总则之行政活动这一章对财产权“准征收”作原则性规定；在分则之行政活动这一编对财产权“准征收”作具体规定。其理由如下：
    第一，在行政活动部分对财产权“准征收”作出规定，与行政活动的内涵、范围相吻合。就行政法的法理而言，行政活动的内涵较为丰富、范围较为广泛，既包括传统的行政规则制定（比如行政法规、行政规章、行政规范性文件等）、行政规划和行政决策、典型的行政执法行为（比如行政强制、行政处罚、行政征收征用、行政给付、行政确认、行政许可、行政奖励等），亦包括行政指导、行政协议、行政调解、行政裁判以及各种新型行政行为等。如前所述，尽管财产权“准征收”与传统征收存在明显的区别，但二者均是国家行使公权力的结果，与行政强制、行政处罚、行政给付、行政确认、行政许可、行政奖励等行政行为相似，均属于行政活动范畴下的典型行政执法行为。因此，从这个角度而言，在行政活动范畴下对财产权“准征收”作出相应的规定，实属妥当。
    第二，在行政活动部分对财产权“准征收”作出规定，是制度安排体系化、秩序化的内在需要。在行政活动部分设置财产权“准征收”规范，能够较为明确的展示出我国法践行了财产权公益征收二元化模式：“财产权剥夺”型下的传统公益征收模式+“财产权过度限制”型下的“准征收”模式，或者说，是“财产权剥夺”型下的传统公益征收模式与“财产权过度限制”型下的“准征收”模式藉由实证法方式最为妥切表达的体现。实际上，尽管这两类模式，在概念、特征等方面具有许多差异，但二者本质上均属于对财产权的公益征收，财产权人均因此而遭受“特别牺牲”。因此，从权利保障角度讲，将二者并列规定于同一编中实属妥当。此外，将这两类模式并列的规定于前后条文中，具有明显的结构清晰、层次分明、逻辑合理等优点，而这无疑是法体系协调的内在需要。
    第三，在行政活动部分对财产权“准征收”作出规定，是便于现有立法、行政和司法工作开展的需要。如果不将财产权“准征收”放到上述所讲的位置，而是置于行政法典其他各分编的话，至少具有以下弊端：一是打乱了传统公益征收与“准征收”在体系结构上的布局，难为行政执法和司法适用提供便利；二是降低其他各分编内部体系上的协调性。实际上，在其他各分编内部的体系较合理的情形下，再导入财产权“准征收”规范，不仅影响各分编内部脉络之融贯性、秩序性目标的实现，而且势必会影响到现行立法工作的顺利开展。
    （二）财产权“准征收”规范与行政法典内、外体系如何融贯
    现代社会，公私法之间的关系呈现出模糊化、交融化的局面。因而不论是在各类私法性规范体系中，还是在各类公法性规范体系中，国家公权力对私有财产权限制的规范样态十分常见。从这些规范样态的内在结构来看，我们大致可将其分为两类：一是不予补偿的限制性规范；二是应予补偿的限制性规范。前者如《矿产资源法》第20条、第25条、第30条，《野生动物保护法》第13条，《环境保护法》第29条，《自然保护区条例》第10条、第18条、第26条，等等；而后者如《矿产资源法》第36条、《石油天然气管道保护法》第14条、《野生动物保护法》第9条、《环境保护法》第31条、《自然保护区条例》第27条，等等。由此而来的难题是，在上述两类规范中，是否给予补偿的区分基准何在？如何从解释论层面探寻其背后的逻辑和机理？显然，对此类问题的回答，乃是从法原理层面释明上述规范立论的基础；如果我们不认真对待这一议题，不仅会传递出立法随意化的负面信号、影响到“规范公权、保障私权”目标的实现，而且会导致现行法体系内部的抵牾、冲突等负效应的发生。
    在笔者看来，将财产权“准征收”导入到我国行政法典，可以较为妥当地处理上述难题。如前所述，在财产权“准征收”语境下，国家公权力对私有财产权的限制属于“过度限制”范畴，此时受限财产权人遭受了“特别之牺牲”，给予公平、合理的补偿，实属公权与私权、公益与私益平衡之内在需要。循此原理，在上述两类规范结构中，如果明定需要补偿的话，我们可以将其立论基础解释为“准征收”原理的支撑；反之，则属于财产权“适度限制”范畴。这一做法不仅为立法者制定此类规范提供了逻辑和价值层面的指引功能，而且可消解实定法体系上的内在冲突。当然，此种情形下的法体系上的协调性、秩序性目标之实现，乃是藉由“准征收”原理来作为解释论基础的。故而，可以说，财产权“准征收”在我国行政法典上的落地，无疑为行政法典内、外体系之融贯目标的实现提供了法原理上的支撑。
    在此，需要注意的是，就上述两类规范在我国实定法上的数量来看，不予补偿的限制性规范要明显多于应予补偿的限制性规范。实际上，如果认真加以检视，许多情形下的财产权限制是构成“准征收”的，属于应予补偿的限制性规范，因而其规范结构中应该纳入补偿性规定，但结果往往是以不予补偿的限制性规范样态出现。造成这一现状的原因很多，“准征收”制度在我国实定法层面的缺失无疑是重要的原因。因此，从这个角度来讲，在财产权“准征收”导入我国行政法典后，以该制度逻辑和机理为指引，对部门法中广泛存在的不予补偿的限制性规范之妥当性予以审思和评估，对不当规定予以修改、妥当规定继续保留，无疑成为一项重要而又紧迫的法制课题。
    （三）财产权“准征收”规范结构如何设计
    在前述基础上，接下的工作应是：在行政法典中设计出财产权“准征收”规范的具体条文。就此而言，方法论层面需要回答：以单一的条文形式原则性、概括性地揭示这一规范样态，还是藉由数个条文具体性、详细性地表达这一规范样态？从理论上讲，这两种做法各有利弊，究竟选择何者，由规制对象自身属性来决定较为妥当。如前所述，财产权“准征收”牵涉到公私法两个领域，包含概念识别、典型类型、判定基准、补偿体系、救济机制等诸多内容。故而，藉由单一的条文来表达其规范样态，不仅难度较大，而且实践效果未必妥当；相反，尽可能地通过规范群形式来诠释这一制度的样态，一来能够最大程度实现这一制度的具象化目标；二来便于实践操作。此外，考虑到行政法典的公法属性，关涉财产权“准征收”的私法性内容可藉由转介性规范来处理甚有必要。
    遵循上述方法论范式，笔者对财产权“准征收”的规范群作如下设计：
    第xx条：财产权准征收是立法或者政府管制措施等对民事主体财产权的过度限制构成实质剥夺，权利人因此而承受特别牺牲，并有权请求国家给予公平、合理的补偿。
    第xx条：财产权准征收包括占有准征收和管制准征收。
    第xx条：认定财产权准征收，应当考虑受限财产权的对象、性质、结果、损失程度、国家政策等因素。
    下列情形不属于财产权准征收：
    （1）因财产自身的危险性而受限遭受的损失；
    （2）因公害防止而对财产限制造成其损失的；
    （3）其它不构成财产权“准征收”情形的。
    第xx条：国家应当对财产权准征收中承受特别牺牲的当事人按照市价标准，给予公平、合理的补偿。
    第xx条：财产权准征收补偿除适用补偿金方式外，也可以适用容积转移、开发权交易、税费优惠、替代金等方式。
    第xx条：因财产权准征收补偿发生争议的，当事人可以先向行政机关申请行政复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。